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粮改无退路

发布时间:2016-02-23 点击次数:1945

  大年过后,春播在即。仿佛与此相呼应,“粮改”再度启动,有望成为2016年成效最显著的一项改革。
  粮食一头牵着市民,一头牵着农民,一向被中国政府视为具有战略意义的商品,施以重重控制和保护,此前数次粮食流通体制改革,均遇难即折返。粮食成为市场化进程严重滞后的一个领域。这带来严重后果:以政府定价、政府入市收购的托市收购为标志,粮食价格信号扭曲僵化,流通市场主体愈加单一,产业链陷入“死局”,粮食产量、进口量、库存量奇异地“三量齐增”。在重重矛盾下,农历新年前夕公布的2016年“一号文件”做出重要决定,再启“粮改”。主粮、玉米的托市收购改革是其重点。
  这对于中国“三农”改革乃至市场经济改革,具有标志性意义。中国政府一直希望在保障粮食安全、保障农民利益、保持粮食市场稳定之间获得平衡。目前实行的托市收购是在2004年粮食流通体系市场化改革中、“保护价”已经逐渐退出后,复又推出的。十年托市收购,虽然取得过阶段性效果,但其以牺牲市场为代价,迹近饮鸩止渴。自2014年起,中国已从东北地区大豆、新疆棉花开始,率先改革托市收购,试点目标价格制度,即政府不再直接入市收储,将目标价格与市场价格之间的差价补贴给农民。此次主粮玉米被纳入改革,无疑释放了更强烈的方向性信号。这意味着,对于在粮食价格形成机制和收储流通领域贯彻市场化原则,终于形成了共识。如若玉米改革能够成功,口粮稻谷、小麦的托市收购改革或将进一步推进。
  粮食问题错综复杂。从表象上看,“三量齐增”问题最为突出。中国粮食生产成本迅猛上升、竞争力下降,固然是形成这一局面的基础性因素,但是,托市收购造成粮食价格无法反映市场供求、产供销割裂、品种品质不适应市场需求、国内外价差加大,是导致此“死局”的直接原因。由于库容无法无限扩大,粮食又无法顺价售出,当初政策设计者规划的“敞开收购、顺价销售”已经宣告失败。
  确立市场化改革方向,不仅是开解当前困局的一把钥匙,更重要的是,价格指挥棒将在农业领域充分发挥资源配置作用,这对于中国农业提质增效、转变生产方式,形成与资源禀赋相适应、能够发挥比较优势的农业生产结构和模式,真正提升在全球市场的竞争力,至关重要。“让市场在资源配置中发挥决定性作用”,是中国近40年改革开放实践得出的宝贵经验,在粮食领域亦不该成为例外。
  固然,受制于中国目前以弱势小农为主的农业格局以及由此带来的农业基本信息统计能力、农村产权、城镇化水平、组织程度等多种因素,找到切实可行的改革方案,困难可想而知。值此粮改重启之际,当以历史上几度折返为训,迎难而上,坚定市场化改革决心。
  粮食价格形成机制和收储改革闯关,有一些基本问题需要进一步理清。
  一即粮食安全。保障粮食安全是中国粮食政策的出发点。应该看到,中国粮食的基本形势发生了根本性变化,首先,随着中国城镇化推进、居民生活水平提高,口粮的消费量将保持稳定,甚至有所下降,居民的食物消费将多元化,肉禽蛋奶水产水果等的消费量总体将呈增长趋势。其次,随着中国劳动力成本和生产成本抬升,土地密集型作物竞争力显著丧失。而中国在“入世”时只为粮食争取到了最高65%的关税保护。国际市场对中国农产品市场影响不断加大,将是中国农业面临的基本环境。一味强调粮食安全乃至粮食自给,既无必要,亦不现实。中央应时而动,提出“大食物观”,强调更主动地利用国内国际两种资源、两个市场。但是,保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”仍是底线。对这一“底线”的定义,关乎下一步改革的边界。
  一个关键问题是,粮价是否完全放开。从新疆棉花、东北地区大豆目标价格试点来看,实行成本过高,业内普遍认为,难以拓展到主粮;并且,实行目标价格政策,仍属干预价格,会引起供求信号混乱和资源错配。下一步,主粮价格要不要彻底放开?若完全放开,在市场信号与政策目标之间,孰轻孰重?又如何寻求合理的干预手段?这些问题必须解答。
  二即如何保障和提升农民收入。先进国家农业现代化经验早已表明,中国不可能依靠补贴富裕农民。绝大部分农民的出路在农业之外,在城镇。而农业要成为中央和社会希翼的有吸引力的产业,留在农业的农民要致富,出路在于农业产业化、现代化,发挥中国农业比较优势。
  这并不是说,政府无可作为。相反,在户籍改革、农村产权改革、农业科技、农村教育、农业基础设施、农民组织、信息服务、参与国际贸易规则制定等方面,政府亟需大有作为。
  春节期间,多篇“返乡记”在社交媒体流传,纷纷嗟叹农村破败、农业危殆、农民艰困。徒有叹惋是不够的,出路在改革与发展。打破体制枷锁,以价格市场化理顺产业链和农业结构,释放中国农业潜能,方是正道。
  来源:财新周刊


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